Orçamento e poder de agenda nos dois momentos do presidencialismo de coalizão brasileiro

Este livro analisa as regras e os efeitos do poder de agenda presidencial sobre a deliberação e execução do orçamento público federal brasileiro comparando os períodos sob vigência das Constituições democráticas de 1946 e 1988. O ponto central da pesquisa é discutir os fundamentos empíricos das importantes hipóteses da literatura acerca do aumento dos poderes presidenciais sobre o orçamento como fator determinante do desequilíbrio de poderes em favor do Executivo na ordem atual. Para esse objetivo, constroem-se indicadores de poderes de agenda na legislação pertinente de cada período, e séries históricas de despesa e receita orçamentárias entre 1947 e 1963 e entre 1996 e 2013, testando-se, em seguida, as hipóteses de significativo incremento do poder do presidente sobre o orçamento de um período a outro. A conclusão é que, mesmo com algumas qualificações, as hipóteses da literatura são consistentes com os dados, ou seja, que ocorreu um relevante aumento de poderes presidenciais sobre o orçamento na atual Constituição (e, portanto, essa mudança institucional pode ser validamente considerada como fator explicativo da dinâmica da governabilidade). Por fim, são levantados três traços institucionais do período 1946/64, pouco discutidos, mas que são muito importantes para a correta construção de modelos comparativos baseados no orçamento e voltados à análise do presidencialismo de coalizão brasileiro: a peculiar convergência do Executivo e do Legislativo em favor de aumentos do gasto orçamentário sem elevação da carga tributária; a extrema relevância, nesse mesmo período, dos gastos realizados por meios extraorçamentários, o que relativiza qualquer análise baseada apenas no orçamento formalmente submetido ao Congresso; e o papel singular da distribuição política de determinados cargos públicos como precondição para que as barganhas negociadas em torno do texto da lei de orçamento fossem efetivamente materializadas na execução do gasto.